Небо і земля: яка реформа чекає українські аеропорти і авіацію

Перегляди: 425

В начале марта Кабмин обнародовал Государственную целевую программу развития аэропортов до 2023 года

Первая в истории независимой Украины юридически оформленная попытка взяться за реформирование аэропортов вызвала в прессе разнообразные эмоции: от сдержанного оптимизма до заявлений про очередную «зраду».

Поскольку автор консультировал рабочую группу по подготовке документа по правовым вопросам, то попробует добавить ясности в происходящее.

В зоне турбулентности

Инфраструктура авиационного транспорта Украины представлена примерно сорока аэропортами и аэродромами. Аэропорты «Борисполь» и «Львов» принадлежат государству, другие — территориальным общинам.

Большинство аэропортов находится в упадке. Развитие если и было, то бессистемное. В коммунальных — «Харьков», «Днепропетровск», «Киев» (Жуляны), «Одесса» — в разное время что-то строили частные инвесторы, государственные аэропорты ремонтировались за бюджетные деньги к «Евро-2012».

Одна из главных проблем отрасли — отсутствие системного решения со стороны государства. Оно не придумало, как привлечь серьезных инвесторов, и выполняет классическую роль «собаки на сене»: само эффективно развивать аэропорты не способно, но отдать их в частные руки не готово.

Региональные аэропорты замерли в статусе памятников советской архитектуры. Они имеют терминалы с низкой пропускной способностью, технически безнадежно устарели и часто уже не могут эксплуатироваться. Когда спрос на авиаперевозки, особенно на внутренние, начнет расти, удовлетворить его не удастся.

Украина не использует и уникальное географическое положение для масштабного транзита. Зато в этом преуспевают соседи — Польша, Турция, Латвия.

В последний годы летное хозяйство пребывает в зоне высокой турбулентности. Экономический кризис, война, потеря части территории, а значит, и воздушных коридоров, запреты на полеты в Россию, девальвация больно ударили по авиационному транспорту и его пассажиропотоку.

В этом контексте появление некоей стратегии развития аэропортов является событием знаковым, а сам документ заслуживает внимания.

Выйти из пике

К счастью или к сожалению, но появление программы не является реакцией власти на текущий кризис. Активное обсуждение реформы началось еще в 2012 году. С 2013 года компания «Делойт» наряду с другими консультантами помогала Министерству инфраструктуры — МИУ — в подготовке документа.

Концепция программы была утверждена в октябре 2013 года, сама программа — в марте 2016 года. Иными словами, идеи, заложенные в документе, выдержали испытание временем, кризисом и разными правительствами.

Ключевые задачи программы: распределение объектов аэропортов на аэродромы и объекты, к ним не относящиеся, создание единой государственной сети аэродромов в одном предприятии, возвращение в госсобственность основных коммунальных аэродромов, подписание соглашения о совместном авиационном пространстве — САП — с ЕС, либерализация рынка международных авиаперевозок.

Даже неспециалисту становится понятно, что государство берется за амбициозную и сложную реформу. Насколько все это реалистично?

«Взлетит» ли программа

Высшая задача программы — привлечение частного инвестора в аэропорты через создание цивилизованной базы для разных форм государственно-частного партнерства — ГЧП. Ключевое действие для этого — разделение.

В первую очередь — разделение функций в сфере управления авиационным транспортом, во-вторую — разделение имущества аэропортов.

Стремление власти одновременно владеть транспортом, управлять им и зарабатывать на нем — рудимент прошлой эпохи. Государство не проявило себя как эффективный собственник. Приоритетной задачей государства является обеспечение безопасности граждан, в том числе на транспорте.

Размежевание административной и хозяйственной функций между регулятором и коммерческими субъектами является главным трендом в трансформации всей украинской инфраструктуры последних лет. Этот подход реализуется в морском, речном и в железнодорожном транспорте. Небо не должно быть исключением.

Разделение функций станет возможным вместе с разделением имущества. Чтобы пояснить его суть, следует в упрощенном виде описать статус недвижимости любого аэропорта из сферы гражданской авиации. С технической и организационной точек зрения аэропорт можно разделить на две части.

Первая — все, что необходимо для полетов: объекты и территория, где самолет приземляется, едет, паркуется. Условно — аэродром.

Вторая — пассажирские и грузовые терминалы, объекты, предназначенные для наземного обслуживания самолетов, пассажиров, экипажей, обработки багажа, а также для других видов неавиационной деятельности. Условно — терминал.

Обе части объединены в «аэропорт», но из-за существенных различий в правовом регулировании и функциях имеют полярный инвестиционный потенциал.

Аэродром — это важный компонент транспортной безопасности государства. Его можно эксплуатировать для военных и других стратегических целей. Воздушный кодекс Украины запрещает отчуждение, продажу, приватизацию, обмен, передачу в залог государственных и коммунальных аэродромов.

ВПП, которые по закону стратегические, запрещено передавать даже в аренду.

Следовательно, бремя строительства, поддержания эксплуатационной пригодности и ремонтов аэродромов лежит на государстве. Только ремонты исчисляются сотнями миллионов долларов. В этой связи аэродром сам по себе не представляет для инвестора никакого интереса.

Терминал — объект менее зарегулированный и привлекательный для инвестиций. В первую очередь — за счет многих возможностей для неавиационных доходов.

Пассажир начинает тратить деньги еще возле терминала — на парковке, в пункте проката авто. Попадая в терминал, он оказывается в закрытом пространстве, где главным занятием становится трата денег: в duty-free и ресторанах.

Обеспечение этой части инфраструктуры аэропорта также требует инвестиций, однако она может давать ощутимую отдачу. Для сравнения: доля неавиационных доходов в ведущих аэропортах мира, большинством из которых управляют частные операторы, превышает 40%, в государственном «Борисполе» — около 20%.

При этом закон говорит, что терминалы могут передаваться частному инвестору на условиях ГЧП и аренды. Программа добавляет: не только могут, но и должны.

Аэродром и терминал имеют разные правовые и экономические режимы, в первую очередь — с точки зрения возможности частного инвестора участвовать в их развитии. Аэродром — объект стратегический, терминал — инвестиционный.

При этом большинство аэродромов и терминалов в Украине неразрывно связаны, находясь на балансах одних публичных компаний — аэропортов. Эти компании имеют ряд проблем — как типичных для страны, так и специфических отраслевых.

Во-первых, это неэффективное и непрозрачное управление, наличие дорогого, но «стратегического» имущества и, как следствие, невозможность активно привлекать частное финансирование.

Во-вторых, даже самые успешные аэропорты в лучшие для украинской экономики годы не смогли стать стабильно прибыльными. Они только обременились финансовыми обязательствам, которые возникли в связи со стройками и ремонтами к «Евро-2012» за счет публичных бюджетов.

В-третьих, существует проблема разграничения имущества и земель аэропортов между государственной и коммунальной собственностью.

Очевидный способ превратить аэропорты в объекты для инвестиций и роста — разделение имущества на стратегическую и инвестиционную составляющие.

Результат — предоставление инвестору доступа к терминалам с одновременным сохранением аэродромов в государственной собственности и обеспечением их централизованного управления и развития.

Зачем объединять аэродромы

Для централизации эксплуатации и управления аэродромами их передадут в действующее госпредприятие или в условное новое ГП «Аэродромы Украины».

Среди существующих компаний главным претендентом для такой консолидации называют «Украэрорух». Это специализированный государственный монополист по обеспечению воздушного движения, провайдер аэронавигационных услуг.

«Украэрорух» буквально продает воздух: каждая авиакомпания мира платит ей твердую валюту за пролет над Украиной под ее сопровождением. Предприятие уникальное и прибыльное, хотя и понесло потери в связи с войной.

Даже закон «Об управлении объектами госсобственности», который обязывает госпредприятия направлять не менее 30% чистой прибыли в госбюджет, делает исключение всего для нескольких субъектов, среди них — «Украэрорух».

МИУ еще не приняло решение в пользу «Украэроруха», но уже прозвучали публичные возражения. Авиадиспетчерское объединение профсоюзов назвало попытки обременить «Украэрорух» непрофильными активами и за его счет развивать аэропорты назвало «непонятными и даже преступными».

Профсоюз опасается, что эти действия нарушат принципы Международной организации гражданской авиации и Европейской организации по безопасности воздушной навигации, которые могут запретить «Украэроруху» заниматься аэронавигацией в связи с «непрофильной» деятельностью.

В ответ на это руководители МИУ и «Укрэроруха» заявили, что такое объединение не нарушит международные правила. Их позицию подкрепляет мировой опыт. В Норвегии объединение аэропортов произошло на базе госкомпании Avinor, которая управляет аэронавигационной системой страны.

Окончательное решение должно быть принято после его всестороннего изучения на соответствие международным обязательствам Украины.

Кто наведет порядок в аэропортах

Терминалы же смогут быть переданы инвесторам в аренду, концессию, управление и совместную деятельность. Итоговым и самым сложным после имущественной реорганизации этапом программы в части ГЧП станет подготовка и реализация инвестиционных проектов в терминалах.

Это еще одна часть плана, где при желании можно усмотреть «зраду»: затратную часть инфраструктуры якобы вешают на государство, прибыльную хотят, как обычно, разворовать. В качестве ответа на эти риски МИУ должно продемонстрировать максимальную прозрачность и законность.

Альтернативой решительной реформе будет статус-кво, при котором многие аэродромы — поросшие бурьяном пустыри, а терминалы похожи на сараи.

Наглядный пример — маленький коммунальный аэропорт «Измаил» в Одесской области. Трудно поверить, но еще в конце 2000-х аэропорт принимал рейсы из Киева, Одессы, Донецка, Москвы, Измира и Барселоны.

Это место крайне перспективное с логистической точки зрения: рядом — дельта Дуная, за ним — граница с ЕС, крупные морские порты, пляжи и виноградники.

После строительства паромной переправы через Дунай в Румынию и ремонта дороги Одесса-Рени аэропорт может стать востребованным. Запустить его можно небольшими средствами, но они не по силам областному совету. Нужен инвестор.

Все вопросы, связанные с его приходом, не смогут и не должны решать только балансодержатели и министерство. Определяющим может стать участие международных доноров и самих инвесторов. В результате прозрачных конкурсов в основные терминалы должны прийти ведущие международные операторы.

Их приход пассажиры почувствуют сразу: по удобным парковкам, качеству и разнообразию сервиса, отсутствию очередей, конкурентным ценам, исчезнувшим в зонах прибытия заклинаниям: «Такси в город, ехать недорого».

Запланированные мероприятия не являются украинским ноу-хау. Они основаны на опыте других развивающихся стран, где в условиях ограниченного госбюджета частный инвестор участвует в финансировании модернизации терминала, а государство обеспечивает модернизацию аэродромов (Турция, Мексика, Китай).

Объединение аэропортов в одной публичной структуре, которая эффективно управляет и перенаправляет доходы на развитие аэродромов, — глобальная практика. Различные примеры ГЧП в аэропортах реализуются во многих странах, в том числе в США, Великобритании, Германии, Китае, Турции, Мексике, Грузии.

Вылет по расписанию

Согласно закону «О государственных целевых программах», указанная программа — это «комплекс взаимосвязанных заданий и мер», а не юридически обязательный нормативно-правовой акт. Это инструмент государственного планирования.

Есть надежда, что в силу важности для отрасли поставленных в программе задач правительство будет рассматривать ее как обязательство не только перед самим собой, но и перед обществом, а МИУ будет выполнять ее как приоритетную.

Рынок и эксперты должны не только добиваться этого, но и принимать активное участие в реформе авиационной инфраструктуры. Следующими, уже юридически обязательными шагами Кабмина должны стать его скорейшие решения относительно имущества аэродромов и их управления.

В начале работы над программой ее реализация планировалась на десять лет — до 2023 года. В итоговой версии «дедлайн» решили не сокращать. Значит, до этой даты осталось менее восьми лет.

Основной правовой аргумент в пользу реалистичности даже более скорого выполнения программы — предусмотренный в ней горизонт нормотворческой работы и соответствующие центры принятия решений.

Авторы документа старались найти легальные инструменты его реализации, которые не потребуют принятия новых законов. Ведь, к сожалению, скорость и качество законодательной работы Верховной Рады могут существенно застопорить любую реформу, в том числе и эту.

В целом, программе удалось «не связываться» с парламентом.

Ее основные задания не требуют законодательных изменений. Самое важное — программой не предусмотрена приватизация. Участие законодателя потребуется разве что в рамках ежегодной работы над госбюджетами, если в них необходимо будет закладывать предоставление госгарантий под инвестиции в аэропорты.

Самым проблемным местом программы может стать изменение формы собственности аэродромов с коммунальной на государственную с последующим объединением. Формально эти вопросы не находятся целиком под контролем правительства и потребуют согласия местных советов.

Усложнить задачу могут земельные правоотношения. Обрадуются ли этому на местах — вопрос открытый. Если Кабмин хочет выполнить программу, он доложен будет завладеть умами местных властей и убедить их в сумме благ, которые получит регион от прихода инвесторов и активизации воздушного сообщения.

Открытое и чистое небо

Программа также затрагивает вопросы авиатранспорта — обещание подписать соглашение о САП с Евросоюзом и сделать авиарынок более конкурентным. Основные результаты реализации программы также ожидаются в сфере авиаперевозок — удвоение ключевых показателей касательно пассажиров.

К примеру, в лучший для украинской авиации 2013 год пассажиропоток через украинские аэропорты составлял около 15,1 млн чел. За 2014—2015 годы он упал менее чем до 11 млн — 10,9 в 2014 году и 10,7 в 2015 году. Программа обещает к 2023 году увеличить его до 24,3 млн человек, то есть более чем в два раза.

Ожидаемый результат в части скорости наземного обслуживания самолетов прогнозируется с точностью до минут: 30-40.

Точность есть и в оценке средств, которые надо будет потратить для реализации программы — 8,6 млрд грн, из них 1,2 млрд грн — за счет частных инвесторов, 5 млрд грн — из других источников, в том числе привлеченных под госгарантии.

В этой связи следует отметить два важных момента.

1. При всей точности показателей размыты критерии для главного результата — ГЧП в аэропортах. Сказано лишь об «активизации ГЧП и создании благоприятного инвестиционного климата». Хотелось бы увидеть более точные критерии.

2. Программа направлена на развитие аэропортов, однако авиатранспорт и аэропорт — не одно и тоже, фигурально и фактически — это «небо и земля».

Масштабные стройки в аэропортах к «Евро-2012» и жизнь после чемпионата явили отрасли простую, но неочевидную истину: сколько аэропортов не строй, этого недостаточно, чтобы туда начали летать самолеты, заполненные пассажирами. Небо может быть открытым для полетов, но одновременно и чистым.

Не стоит ожидать и стремительного роста числа авиакомпаний после присоединения к САП. Подписание этого соглашения между Украиной и ЕС заблокировано из-за спора Великобритании и Испании о статусе Гибралтара.

Так, Молдова присоединилась к САП два года назад, но бурного развития авиации там не произошло. Одностороннее введение «открытого неба» во Львове и Одессе показывает, что сам по себе этот шаг к росту пассажиропотока не ведет.

Как же оживить украинские аэропорты, особенно региональные, заполнить украинское небо самолетами, а самолеты — пассажирами?

Аэропорт по-турецки

Для автора наиболее показателен опыт Турции, авиационная отрасль которой «взлетела до небес» за последние годы. Истина в том, что турки не спешили строить аэропорты, они начали с других, более просты вещей.

Открывали цеха по обработке кожи, текстильные фабрики, отели с системой «все включено», осваивали сферу услуг. То есть развивали всю экономику, поднимали покупательскую способность граждан и создавали спрос от иностранных.

Ведь внутренний пассажир купит билет на самолет, когда у него будут деньги, а внешний прилетит в страну, когда в ней будет чем заняться. После решения этих задач самое время развивать аэропорты.

Успехи Турции говорят сами за себя: с 2002 года до 2013 года количество аэропортов гражданской авиации увеличилось вдвое до 52-х, количество самолетов — на 180%, пассажиров — с 34 млн до почти 150 млн. Стамбульский аэропорт имени Аратюрка стал третьим в Европе по пассажиропотоку, обогнав Франкфурт, а их новый столичный аэропорт станет крупнейшим в мире.

Когда автор приводил этот аргумент на одном из заседаний рабочей группы по программе в МИУ, первый замминистра Владимир Шульмейстер пошутил, что в таком случае работу МИУ по вопросу аэропортов следует прекратить и передать ее в Минэкономики. В шутке была лишь малая доля шутки.

При таком подходе надо понимать роль МИД и парламента (безвизовый режим, который упростит полеты в Европу), а также Антимонопольного комитета (рост конкуренции и снижение цен на авиабилеты).

В авиационном бизнесе есть еще один важный компонент — транзит. Чтобы сравнить глобальный транзитный потенциал Стамбула и, например, Киева и Одессы, достаточно просто найти эти города на карте мира.

Перелет по цене маршрутки

Чиновник, который после стольких обещаний приведет в Украину Ryanair, сразу получит серьезный политический рейтинг и перспективы. Возможно, об этом думал кто-то из авторов программы, который закрепил в ней задачу увеличить число лоукостов до 30% всего рынка авиаперевозок.

Авторы программы в процессе работы над документом спрашивали у представителей восточно-европейских авиационных властей, что должны сделать украинские аэропорты и местные общины для привлечения лоукостов.

Оказалось, их не нужно приводить и ничего не надо придумывать. Они сами прилетят, когда в стране наступит благоприятный экономический и политический момент, они сами предложат варианты взаимовыгодного сотрудничества.

Осталось поработать над выполнением программы и экономическим ростом.

Дмитрий Павленко, директор налогово-юридического департамента компании «Делойт», адвокат, кандидат юридических наук

Источник: УП

Tweet about this on TwitterShare on FacebookShare on Google+

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*

code