В прошлом году на госзакупках потеряли 50 млрд. грн

Перегляди: 378
Координатор и идеолог проекта электронных госзакупок ProZorro Александр Стародубцев о провалах и успехах за первый год работы

ЗА полтора года у двух правительств реформаторов не слишком много реальных достижений. Обычно к конкретным делам причисляют — начало дерегуляции, новую патрульную полицию и почти законченную реструктуризацию внешнего долга.

В этом более чем скромном списке незаслуженно обойдена вниманием — создание и запуск электронной системы закупок ProZorro, которая реально способна радикально снизить коррупцию при госзакупках. О появлении этой системе, трудностях при ее внедрении и почему для успеха пришлось пойти на госслужбы ЛІГАБізнесІнформрассказал Александр Стародубцев, один из основателей ProZorro, ныне — начальник департамента регулирования публичных закупок Минэкономразвития.

— Как вы оцениваете свои успехи во внедрении электронных торгов?

— Тут важно, не как оцениваю я, а как оценивает бизнес и заказчики тендеров. Общий фон — крайне благожелательный, многие уже заметили реальные изменения. Скажу так: наша реформа самая заметная после появления патрульной полиции. Да и то, не факт, что если бы у нас были мигалки, мы не смогли бы занять первое место(улыбается).

— По вашим оценкам, сколько в год терялось и теряется из-за непрозрачных процедур проведения госзакупок?

— Конкретные цифры назвать тяжело. К примеру, в прошлом году на госзакупки было выделено 250 млрд грн, и по нашему мнению, потери составляли до 20%, то есть около 50 млрд грн. Это и откаты, и завышения цены, и прочее. По данным аналитики ProZorro, мы в среднем сэкономили примерно 12% — 37 млн грн из 350 млн грн завершившихся торгов. В принципе, хороший показатель: когда начинали, в качестве ориентира наметили 10% экономии.

Этапы

— Когда у вас появилась мысль заняться госзакупками, организовывать систему электронных тендеров?

— Не могу сказать, что это была какая-то спланированная продуманная идея. В первый Кабмин Арсения Яценюка министром экономики вошел Павло Шеремета, которого я неплохо знал. Знал и многих других активистов, пошедших на госслужбу в первой волне.

Тогда был очень большой энтузиазм, большие надежды, много романтики. На встрече консультантов «большой тройки» с Шереметой нам предложили несколько возможных направлений работы: дерегуляция, рекреационная медицина и госзакупки. Из этих трех тем ближе всех мне были госзакупки.

— Это был март 2014-го. А ProZorro начала работу спустя без малого год — в феврале 2015-го. Почему так долго?

— Во-первых, год для разработки системы де-факто с нуля — это отнюдь не долго. Учтите, что процентов на 90 ProZorro — результат работы волонтеров и активистов при помощи бизнеса, отдельных программистов и других неравнодушных. Участие государства на большинстве этапов было символическое. Поэтому год — не такой уже большой срок. Аналогичные системы в Европе быстрее, чем за три года не запускаются.

— С чего начали, решив заняться госзакупками?

— У нашей команды была первоочередная задача: разобраться с украинским законодательством и составить свое видение. То есть разработать и утвердить программу, включающую комплексные изменения сферы: от правок в законодательство и принятия подзаконных актов, до презентации «дорожной карты» реформы.

— Этот этап отнял много времени?

— Да, едва приступив к изучению закона, мы поняли, что для понимания всех нюансов законодательства потребуется много времени. Впрочем, довольно быстро появилась гипотеза, впоследствии подтвердившаяся, что просто правками законодательства структурно изменить систему госзакупок не получится. Реформа — это больше, чем просто принятие закона, это изменение правил игры.

Просто правками законодательства структурно изменить систему госзакупок не получится. Реформа — это больше, чем просто принятие закона, это изменение правил игры 

— И что решили делать дальше?

— Мы начали писать комплексную концепцию реформирования госзакупок. Это было сложно: никто особо не горел желанием делиться с нами опытом. Тогда наша группа была де-факто волонтерами с непонятными и неопределенными полномочиями. Но по крупицам информацию собирали, анализировали, сопоставляли. Собственно, именно тогда и появилось понимание, что для борьбы с коррупцией в госзакупках необходимо выстраивать электронную систему торгов. Мы ее не рассматривали, как панацею, но понимали, что это первый необходимый шаг для реформы.

— Есть какие-то иностранные системы, которые взяли за образец?

— К нашему удивлению, оказалось, что схожих проектов в других странах не так уж и много. Пришлось в основном использовать экспертные наработки и приводить их в соответствие украинским реалиям. В целом, написали неплохой концепт и даже защитили его перед президентом, но потом пришлось кардинальным образом изменить планы.

— Почему?

— Мы случайно познакомились с двумя экспертами, построившими систему электронных госзакупок в Грузии: Тато Уржумелашвили и Давидом Маргания. Они нам сразу показали работающую систему, объяснили принципы работы. В итоге мы решили отказаться от нашего концепта, и выстраивать украинскую платформу, активно используя грузинский опыт. Они согласились нам помогать, и процесс активизировался.

Помощь друзей

— В чем выражалось сотрудничество с грузинами?

— У нас было громадное желание повторить успешный опыт Грузии. Мы тесно сотрудничали с соответствующим подкомитетом Верховной Рады, куда Ксения Ляпинапривлекла и Тато, и Давида. Там разрабатывался принципиально новый законопроект о госзакупках, а группа в Минэкономики дорабатывала концепцию с учетом грузинского опыта.

— То есть, по сути, вы скопировали грузинскую систему?

— Абсолютно нет! Взяли за пример, основу, но не скопировали. Грузия — намного меньше страна, чем Украина, с другим количеством тендером, географическим охватом, количеством производителей. У них внедрена моноплатформенная система — то есть на одной площадке пересекаются все — и заказчики торгов, и участники.

У нас принципиально другая ситуация. Хотя бы в силу гораздо более высокого уровня развития рынка IT, и наличия полутора десятков электронных торговых площадок, где организовывают тендеры большие компании. Поэтому моноплатформенная система для нас не могла стать идеальной.

— В чем ключевые различия?

— Когда мы сформировали свое видение нашей концепции, мы обратились к крупным украинским электронным площадкам и предложили партнерство — они включают свои ресурсы в общую систему государственных электронных торгов. То есть система получается мультиплатформенная: заказчик тендера не обязан размещать информацию только на какой-то одной площадке. Может выбрать любую, но данные о конкурсе тут же будут доступны пользователям всех других площадок. Таким образом все оказываются в выигрыше: на государственных торгах платформы могут привлечь больше пользователей, заказчики — получить больше предложений, а производители — своевременно узнать о планирующейся закупке.

Все оказываются в выигрыше: платформы могут привлечь больше пользователей, заказчики — получить больше предложений, а производители — узнать о закупке 

— Возражений со стороны торговых площадок не было? Ведь они, по сути, конкуренты, а их заставляют работать вместе…

— Частные торговые площадки положительно отнеслись к нашей инициативе. 9 сентября прошлого года мы подписали с ними соглашение, что мы хотим построить систему, где будут частные торговые площадки, но (и это принципиальный момент) государственная единая база данных. Кстати, сама система пока что принадлежит не государству, а  Transparency International (это мировая негосударственная организация по борьбе с коррупцией, в том числе в госзакупках) и будет передана государству в ближайшем будущем.

— Сколько всего платформ удалось привлечь?

— Сейчас мы работаем с шестью платформами, и еще четыре готовятся выйти в ближайшем будущем. Не исключено, что их количество будет увеличиваться. Это открытый рынок. В целом, я считаю, что нам ощутимо везло при создании ProZorro.

— В чем заключалось это везение?

— Например, в конце прошлого лета, когда мы поняли, что принятие прогрессивного закона о госзакупках откладывается на неопределенный срок из-за приближающихся выборов в Раду. Тогда замглавы Администрации президента Дмитрий Шимкивпредложил не терять время, ожидая принятия закона, а начать выстраивать систему с допороговых торгов. И мы получили возможность начать отрабатывать технологию проведения электронных торгов сразу без каких-либо законодательных изменений. Сами мы сразу до этого не догадались.

Потом нам повезло найти программиста, готового тратить время и силы на создание ПО. Мы не могли привлекать программистов с площадок: это очевидный конфликт интересов. А это был человек вообще со стороны, не связанный ни с одной из них.

Повезло, что крупные IT-компании по мере сил помогали нам, предоставляли и предоставляют программистов, аналитиков и тестировщиков. Повезло, что удалось получить бесплатно модуль бизнес-аналитики QlikView. Нам помогало и помогает много неравнодушных людей.В конечном итоге повезло с профильным замминистра Максимом Нефьодовым, который с первых дней является ее самым активным адвокатом и промоутером.

Скрытое противостояние

— С саботажем и сопротивлением со стороны каких-то госорганов встречаетесь?

— Иногда. Первое время многие госпредприятия и госорганы вообще не хотели заходить в нашу систему. Решением Национальной рады реформ их всех обязали проводить закупки только через нас, пусть этом многим и не понравилось. Нам тоже пришлось адаптироваться, так как система рассчитывалась на лояльных заказчиков, а к нам направили всех подряд.

— Как в целом складываются отношения с другими госорганами, как они воспринимают ProZorro?

— В основном — нормально. К примеру, Минюст и Минобороны даже давили на нас, требуя как можно быстрее запустить систему. В итоге, в феврале мы запустили платформу, скажем, не совсем готовую. Сейчас очень успешно сотрудничаем с Мининфраструктуры, КГГА и другими.

— Если уже были налажены рабочие контакты и отношения, то почему решили пойти в Минэкономики на постоянную должность?

— Во-первых, на этом настаивал Макс Нефьодов, и выбор среди остальных коллег пал на меня. Во-вторых, снаружи, будучи гражданским активистом, крайне сложно было контролировать процессы в департаменте. И координировать усилия с другими ведомствами — не хватало официальных полномочий. Поэтому принял такое решение, о чем и не пожалел: изнутри продвигать систему электронных гостендеров значительно проще.

— Многих уволили, когда возглавили департамент?

— Пришлось. Например, у нас существовали два отдела мониторинга госзакупок. Но они занимались они проверкой старых, «бумажных» конкурсов. Ну вот что они могли найти, если в год проводится больше 100 000 тендеров?! Какой смысл их работы? Сейчас внедряем систему электронного мониторинга.

Cначала мы их просто предупреждаем, что их махинации не остались незамеченными, потом пишем в вышестоящий орган или министерство. Не подействовало — привлекаем СБУ, прокуратуру, МВД 

— По каким критериям относите сделки к рисковым? Удалось уже выявить и пресечь какие-то схемы?

— Поскольку вся информация в электронном виде, то отслеживать подозрительные торги сравнительно легко. Например, заказчик объявляет конкурс, и дает всего один день на подачу предложений. Вряд ли тут все в порядке.

Другой путь: это схема, которые использовали недобросовестные поставщики в тендерах Минобороны. МО сейчас имеет право проводить закупки по переговорной процедуре, то есть не ждать полтора месяца, обязательные для других тендеров, а сразу закупить, как им удобно. При этом, чтобы привлечь больше производителей и получить более выгодные условия, МО проводило пре-тендер через нашу систему, и выбирало лучшее предложение. Недобросовестные поставщики следили за ходом пре-тендера в электронном виде, а потом подавали свое предложение в бумажном виде, уже зная условия конкурентов. Мы справились и с этой проблемой, приняв соответствующее постановление КМУ.

Еще один вариант — несколько раз меняются условия конкурса, так, чтобы сформировать их под конкретного производителя. Или подаются несколько связанных фирм, уже замеченных в участие в одних и тех же торгах с одним и тем же победителям. Вариантов много, изучаем, отслеживаем, реагируем. Привлекаем общественность и волонтеров для проверки тендеров. Благодаря системе все это может делать любой украинец, имеющий доступ в интернет, и мы призываем всех помогать нам.

— Как с этим боретесь?

— Мы не следственный орган, и подавляющее большинство заказчиков торгов нам вообще никак не подчиняются. Как правило, сначала мы их просто предупреждаем, что их махинации не остались незамеченными, потом пишем в вышестоящий орган или министерство. У нас свои хитрости (улыбается). Впрочем, тендерные махинаторы не любят света и огласки и поэтому в большинстве случаев исправляются после первого или второго письма.

Читайте также: Кто провалил антикоррупционную кампанию в Украине

Цена вопроса

— Во сколько обошлась разработка и внедрение ProZorro?

— На сегодня система стоила не более $100 000. Однако общий бюджет на программирование — около $1 млн. А если попробовать оценить трудозатраты всех помогающих реформе людей — то очень дорого получится (улыбается). В разных программах, ведомствах, группах в создании системы принимали участие около 300 человек. Все они высокооплачиваемые профессионалы, но речь об оплате их работы даже не шла. Вот это и есть главное вложение в систему ProZorro. Но повторюсь, государство пока что не потратило ни копейки на создание Prozorro: только площадки, волонтеры и доноры.

— Сейчас используется финальная версия программы, или будете еще дальше дорабатывать?

— Конечно, будем! По моему мнению, сейчас она использует свой функционал в лучшем случае на 30%. Планируем добавить возможность электронного обжалования, процедура электронного подписания договора, возможность отслеживать рисковые тендеры, в перспективе — перейти на полностью электронные закупки, а не только ограничиваться допороговыми.

Трудно предположить, сколько времени потратили высококлассные специалисты: программисты, аудиторы, тестировщики, эксперты по законодательству и так далее 

— Замглавы АП Дмитрий Шимкив утверждает, что волонтерство заканчивается на третьей неделе, дальше человек уже с гораздо меньшим энтузиазмом относится к делу. Как думаете вы?

— Во многом Дмитрий прав, и я полностью поддерживаю его идею о создании спецфонда для выплат сотрудникам госведомств нормальных зарплат. Но я не настолько категоричен. Сам, благодаря накопленным средствам, по сути работаю волонтером уже полтора года. Когда набирал в свой департамент людей, тоже следил, чтобы у них был запас финансовой прочности. Пока что все работают, кейсов с уходом специалистов из-за усталости от волонтерской помощи у нас пока не было.

— Сколько еще времени вы готовы потратить на создание системы электронных госзакупок и реформирование этой сферы в целом?

— Разумеется, всю оставшуюся жизнь работать в Минэкономики я не планирую. Для себя наметил как реальный срок -  середину следующего года. Думаю, к тому времени сможем выстроить стабильную устойчивую систему, способную работать и экономить средства госбюджету.

Tweet about this on TwitterShare on FacebookShare on Google+

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

*

code